Земельные аукционы в профиль и в ФАС

1 октября 2005 года в России вступает в силу законодательная норма, в соответствии с которой все участки под жилищное строительство будут распределяться только на аукционах. Почему Федеральная антимонопольная служба так настаивала на внесение "аукционных" поправок в законы? Кому новое положение вещей окажется выгодным, а кому - нет? Как изменится ситуация на рынке после 1 октября? Об этом в интервью ДН рассказывает начальник Управления по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ ФАС РФ Михаил ЕВРАЕВ.

Так почему потребовалось законодательно закреплять положение об аукционах? Что - добровольно не получалось?

- В общем-то, да - не получалось. Земельный кодекс предусматривал возможность распределять участки на торгах, но как обязательство это закреплено не было. Существует норма: в случае, если в городе приняты правила землепользования и застройки, участки под строительство могут выделяться только путем торгов, а если не приняты - то выделяются, как захочет само муниципальное образование. Поэтому у нас участки распределяются фактически целевым образом, а правила землепользования не приняты почти нигде (исключений - не более десятка по стране).

Ни для кого не секрет, что наибольшая коррупция у нас существует именно в сфере строительства. Картина удручающая: по данным проведенного ФАС мониторинга, 98% участков в России распределяется без торгов, уходит "своим" компаниям. Я уж не говорю о качестве торгов по оставшимся 2%. Торги - это ведь может быть и конкурс, и аукцион. На аукционе победитель определяется по одному критерию - цене. А на конкурсе победившей считается организация, предложившая наилучшие условия. Что такое наилучшие условия, знает только сам муниципалитет, который сам же и определяет, наилучшие ли условия ему предложили. Все мы прекрасно понимаем, что обычно конкурс - лишь формализованная процедура, видимость, что у нас что-то есть, когда на самом деле ничего нет. Но, повторю, 98% уходят "своим" даже без конкурсных формальностей.

Сейчас надо на федеральном уровне принять ряд жестких мер, чтобы попытаться справиться с коррупцией. Нередко звучащее предложение "Давайте все отдадим на откуп муниципальным образованиям, пусть сами решают, проводить аукционы или нет" - это, по сути, предложение "Пусть каждый сам решает, воровать или нет". Причем, все делается под лозунгом "Больше полномочий местному самоуправлению!". Я согласен‑- местное самоуправления у нас скорее декоративное, но превращать его в настоящее надо путем изменения межбюджетных отношений и получения муниципалитетами реальных налоговых доходов. А нормы распределения государственных благ должны быть общими для страны.

Чем плохи конкурсы - ясно. Ну, а чем хороши аукционы?

- Возьмем, к примеру, Санкт-Петербург, где аукционы набирают силу. Сначала местные компании скептически к ним отнеслись - "зачем нам это надо". Тогда на питерский рынок начали выходить компании из других городов, в частности, из Москвы - и почувствовавшие опасность местные инвесторы и застройщики немедленно изменили свое мнение о торгах.

Сейчас страна разделена на закрытые "строительные клубы" городов: питерцы не могут работать в Москве, москвичи - в Чебоксарах и т. д. Это происходит по нескольким причинам, из которых главных две: отсутствие прозрачности в распределении участков и отсутствие определенности в вопросах подключения к коммуникациям. Цель исправить сложившуюся ситуацию ФАС и ставила перед собой в октябре-декабре 2004 года, когда шла работа над пакетом законопроектов "Доступное жилье", принимался Градостроительный кодекс и вносились изменения в Земельный кодекс.

Мы изначально предложили распределять земельные участки под все строительство исключительно на аукционах. К сожалению, эта норма была принята только в отношении жилищного строительства, в отношении нежилищного - не удалось. Законодательный пакет назывался "Доступное жилье"...

А... Значит, теперь надо готовить пакеты "Доступная торговля", "Доступные офисы"...

- На самом деле, в этих направлениях и надо двигаться. Мы уже договорились с Министерством экономического развития, что будем готовить изменения в Земельный кодекс, и все участки под коммерческую застройку также начнут выставляться на аукционы. Надеюсь, соответствующие проекты нормативных правовых актов будут рассмотрены Госдумой на осенней сессии.

Единственный остающийся неурегулированным вопрос - участки под производственные мощности: здесь у нас с МЭРТ пока нет четкого представления об оптимальной схеме. Как основу мы рассматриваем такую: предприятие и органы власти определяют участок, публикуют объявление в СМИ и на официальном сайте муниципалитета; если других претендентов на строительство промышленных мощностей на данном участке не находится, предприятие его получает, если находится - назначается аукцион.

Когда вносились поправки в Земельный кодекс, ФАС настаивала на 3-месячном переходном периоде, но он растянулся на 9 месяцев. Сопротивление новому закону было столь мощным?

- Да, очень. Если обратиться к истории вопроса, сперва, когда принимался Градостроительный кодекс и поправки в Земельный кодекс, все было принято во втором чтении без учета "аукционных" поправок. Потом закон возвращали из третьего чтения во второе, но тогда в Госдуме говорили о переходном периоде, называя вообще "забавную" цифру - 3 года. Так что борьба была серьезной, обсуждался чуть ли не каждый месяц отсрочки, которая вначале сокращалась с трех лет до двух, потом до года. А получившиеся 9 месяцев - это компромисс между 6 месяцами и годом: именно эти два срока в итоге рассматривались Госдумой на пленарном заседании.

Это все еще раз подтверждает: людям, которые распределяют участки, есть что терять. Аргументы, которые они приводят, не имеют под собой серьезной экономической основы, но "хорошо смотрятся". Скажем, говорят: аукционы - дело новое, муниципалитетам нужно подготовиться, пока они даже не знают, как начать (хотя какое новое, когда муниципальный заказ они должны распределять на торгах). Дали бы отсрочку в 2 года - можно подумать, все 2 года они сидели бы и готовились. Да подготовка началась бы в последние 3 дня!

Процедура проведения аукционов прописана подробно?

- Да, причем прямо в Земельном кодексе. Мы настояли на введении одного важного положения: "отсутствие предквалификации". Вообще, всегда существует 3 момента при проведении торгов, используя которые, можно отсечь неугодные компании. Во-первых, никто не знает, что торги вообще проводятся: публикуется объявление в какой-нибудь местной газете, и все. Так что одной из наших задач была организация информационного пространства. Для этого введено правило: объявление о торгах должно размещаться не только в СМИ, но и на официальном сайте муниципального образования.

Во-вторых, компании отсекаются на предквалификации (фактически, заранее описывается та компания, которая должна стать обладателем участка). К примеру, указывается, что у претендента должен быть офис в центре города и склады, и все это удивительно похоже на имущество компании, которую власти давным-давно предопределили победителем. Теперь же четко прописано: никаких дополнительных требований, никакой предквалификации на аукционе быть не может. И менять эту норму по своему усмотрению местные власти не в праве.

В-третьих, победитель будет определяться только по критерию "максимальная цена". При этом аукционы будут проходить в открытом режиме или даже в форме электронных торгов, без всяких конвертов, которые непонятно как хранятся и кем просматриваются. Одним словом, мы постарались прописать процедуру так, чтобы аукционная комиссия из органа содержательного, который, по существу, определяет победителя, превратилась в орган технический. Чем больше мы сократим возможность чиновников влиять на конечный результат, тем результат станет лучше, коррупция меньше, будет обеспечен равный доступ к земельным участкам, а, следовательно, появится реальная конкуренция и развитие строительных рынков.

Возможен ли какой-либо сговор до проведения аукциона?

- Возможен, когда участников двое-трое. Но если участников много, да они к тому же чужие, с ними уже не договориться - слишком разные у всех интересы. Я много раз видел, как компании пытались "сорганизоваться" на продуктовом рынке, и попытки проваливались. На первом этапе, когда начнет развиваться система аукционов, сговор, возможно, будет. На втором уже нет.

А если на аукцион поступила всего 1 заявка? Или не поступило ни одной?

- В первом случае аукцион будет признан несостоявшимся, и единственный претендент получит земельный участок (конечно, если было соответствующее оповещение о проведении торгов). А во втором... Либо стоимость участка завышена - надо снижать, либо участок вообще неликвиден и еще не пришло его время - надо ждать.

Открытый доступ к земельным участкам - это хорошо. Но не приведет ли он к вытеснению с рынка местных инвесторов и застройщиков?

- Дело ведь не только в том, кто из пришедших на аукцион богаче. Любая земля имеет свою экономическую эффективность: если вы можете продать квадратный метр "среднего" жилья за $700, то за $2.000 его не продадите; если где-нибудь в Ельце купить участок задорого и построить элитное жилье, на него найдется 3 местных покупателя, а остальные квартиры некуда будет деть. К тому же, местные компании лучше знают специфику своего рынка, владеют маркетинговой ситуацией, оценивают спрос, и ни за что не станут переплачивать. В то же время возможность для перелива капиталов, конечно же, создается. Кстати, еще одним огромным нашим достижениям я считаю то, что мы исправили ситуацию с подведением коммуникаций.

И что будет теперь?

- По предложению ФАС, необходимые изменения были внесены в Градостроительный кодекс. Раньше земельные участки распределялись с техническими условиями, которые являлись только информацией: что вы должны сделать, чтобы вам подвели коммуникации. Потом вы приходили к естественному монополисту, и он заявлял: "Можно. Только надо сделать вот это, и это, и трубы проложить через полгорода, и заплатить прилично. А не нравится - не надо". Поэтому даже если вы приняли участие в аукционе, получили участок по прозрачной схеме, вы подчас не могли ничего построить.

Теперь муниципалитеты не будут иметь права распределять участки без определения технических условий и платы за подключения (которая рассчитывается не на конкретного инвестора или участок, а на весь город либо на всех инвесторов, которые приобретают участки в данном районе). И это является не информацией, а обязательством: если быть совсем точным - дается стоимость за единицу мощности и указываются возможности ресурсоснабжающей организации по отношению к данному участку, а его новый владелец в течение года должен определиться, какая мощность ему требуется.

Определение перед началом аукциона всех технических условий и платы за подключение, по сути, является договором с инвестором, и никаких дополнительных требований к нему никто выдвигать не может. Более того, мы прописали не только срок, в который инвестору должна предоставляться информация, но и то, что данная информация - бесплатна.

Конечно, мы уже сейчас знаем некоторые "обходные пути", которыми могут воспользоваться муниципалитеты. Чтобы ликвидировать все бреши, нужна большая политическая воля и сила ее реализовать, с чем пока некоторые проблемы. Но если принятые законы позволят 90% участков распределять по прозрачной схеме - уже хорошо. К сожалению, есть некоторые "бреши", закрыть которые трудно или практически невозможно именно потому, что в роли монополиста выступает государство.

ФАС уверяла, что до 1 октября будет пристально следить за распределением участков. Вы следили?

- И продолжаем следить, постоянно запрашивая наши территориальные органы и пресекая нарушения в данной сфере. Но должен сказать: одна наша служба даже при новых законах ничего не сможет сделать, пока участники рынка сами не начнут к нам обращаться. Компании, которые сейчас боятся испортить отношения с властью на местах и ни под каким видом не хотят иметь дело с ФАС, даже больше нас должны быть заинтересованы в свободной конкуренции. Я уверен  - после 1 октября число обращений в ФАС резко увеличится. Тем более, что мы можем возбуждать дела по собственной инициативе, не указывая источник поступления информации.

Рассчитываете повторить успех дела "Московской нефтегазовой компании"?

- Дело МНК - наглядный пример того, что даже в отсутствии возможности проводить полноценный контроль и надзор, все-таки удается добиваться результатов. Я считаю, что антимонопольный контроль эффективен, когда есть четко прописанные отраслевые правила, то есть законы, в противном случае он превращается в фикцию. И это дело (в результате длительного рассмотрения которого компания не получила около 200 площадок, которые планировалось предоставить ей без конкурса для строительства бензоколонок) мы выиграли во многом потому, что правительство Москвы... скажем так, поленилось провести "необходимое" оформление своего решения.

Нормы закона должны быть такие, чтобы людям как можно меньше приходилось обращаться в ФАС, а ФАС - закрывать пробелы в законодательстве. Если правило установлено законом, можно сразу в суде оспорить предоставление земли без аукционов.

Еще какие-то выигранные дела по земле есть?

- Столь громких по Москве - пожалуй, нет. Но в территориальных управлениях "земельных" дел достаточно. Одни из самых распространенных - пресечение попыток властей брать разную арендную плату в зависимости от того, строят предприниматели магазин или ставят ларек (этого быть не должно - ставка может зависеть от местоположения, но не от вида объекта). Кроме того, распространены случаи, когда компаниям отказывают в участии в торгах по совершенно надуманным причинам (при установлении и проведении предквалификации).

Во многих муниципальных образованиях и субъектах РФ приняты нормативные акты, устанавливающие свои правила предоставления земельных участков; скажем, в той же Москве - под бензоколонки. И зачастую власти нарушают даже не федеральное законодательство, а свои же постановления (с МНК, кстати, именно так и случилось).
Хотя, конечно, сложно в споре с органами власти опираться на их собственные нормативные правовые акты, которые они сами же могут и поменять. Возвращаемся к одной простой вещи: все необходимые нормы должны быть прописаны в федеральных законах.

Но вы же знаете, с какими проблемами сталкиваются компании, стремящиеся перевести землю в собственность.
- Уверен, что в таких случаях надо создавать для органов власти еще и экономическую мотивацию. К примеру, установить, что до разграничения земель муниципальные образования в свой бюджет получают с арендаторов не 50%, как предполагается сделать, а 5-10%; остальные деньги уходят в федеральный бюджет. Тогда у муниципалитетов (или властей Москвы и Петербурга) пропадет желание сдавать землю преимущественно в аренду, и появится желание продать ее инвесторам и получать все 100% местного земельного налога. Пока с экономической точки зрения приватизация земель муниципалитетам невыгодна, да и "чувство хозяина" не хочется терять. Но все-таки наша перспективная задача - сделать так, чтобы земля перешла в частную собственность. Тогда будет и налогооблагаемая база, и экономическая активность, и развитие городов.

ДАЙДЖЕСТ НЕДВИЖИМОСТИ | май - июнь 2005 | № (3-4) | http://www.d-n.ru/